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能否将工程建设协议书应认定为民事合同

来源:律师在线咨询作者:上海房产律师时间:2015-03-16

【要旨】
 
  拆迁指挥部与市政建设公司双方处于平等地位,本着互利互惠原则,出于真实意思表示签订工程建设协议书,其产生、变更、消灭的是民事法律关系,属于民事合同范畴。
 
【案情】
 
  原告:刘福莲。
 
  被告:秀山土家族苗族自治县人民政府(以下简称秀山县政府)。
 
  第三人:宏达公司。
 
  2000年12月重庆市人民政府以渝府地(2000)714号《重庆市人民政府关于秀山县建设东大街及拆迁安置小区工程补办征地手续的批复》同意征用中和镇七星村一组等3个村的耕地,用于建设秀山县东大街及拆迁安置小区工程用地。2002年7月,国土局与宏达公司签订秀地(2002)合字第014号秀山县国有土地使用权出让合同,将东大街三期工程道路两边各16米的土地出让给宏达公司。后政府发布秀山府通字(2002)2号《秀山县政府关于东大街三期工程房屋拆迁的通告》,拆迁范围内由指挥部组织实施。2003年8月刘福莲签订拆迁协议,对刘福莲宅基地占地525.29平方米土地予以货币补偿。2003年9月6日,刘福莲将补偿款领取完毕,但一直未交付土地。2011年12月秀山县国土局作出土地行政处理决定书,限刘福莲在处理决定书送达之日起15日内自行拆除已征收土地范围内的建筑物。刘福莲诉请法院判令确认秀山县政府与宏达公司签订的《协议书》严重违法。
 
【审理】
 
  法院经审理后认为,民事合同是在平等主体间关于权利义务关系的协议。行政合同以实现行政管理为目标,行政主体与行政相对人之间经过协商一致而签订的有关权利义务关系的协议。行政合同的一方是从事行政管理职能的行政主体,处于主导地位,另一方是被动的行政管理相对人。指挥部负责工程建设协调工作及房屋拆迁工作,不是有行政管理职能的行政机关或其他组织,其在2002年5月16日与秀山宏达公司协商一致签订的《协议书》约定,建设秀山县东大街三期工程的工程款用出让东大街道路两边的土地出让金抵补,非现金支付工程款。协议虽有对税费的约定,因指挥部不具税收管理职能,无权决定税费的收取,该协议实质是建设工程施工合同。秀山宏达公司作为合同的另一方与指挥部居于平等地位,不是行政管理的相对人,指挥部履行的也不是行政管理职责,属平等主体间的民事合同,非行政合同,不属行政诉讼受案范围,遂裁定驳回刘福莲的起诉。
 
  【评析】
 
  一、被告是否适格
 
  (一)指挥部的性质是临时组建的机构
 
  近年来,城市化进程加快,为了推进城镇化,很多情况下设立临时指挥部进行旧城改造,并订立民事合同。本案中指挥部是政府设立的,目的是负责工程建设协调工作及房屋拆迁工作。从性质上来讲,总指挥部是组建机构。行政主体集权名责于一体,有行政职权,可以以自身名义参与行政,有独立承担责任的能力。组建机构是临时机构,不是行政主体,发生纠纷时,不能成为申请人也没有成为被告的资格,由其组建机关承担其法律上权利义务。
 
  (二)在指挥部被撤销的情况下,本案被告不适格
 
  如果指挥部还在,也不能提起行政诉讼,而应由组建指挥部的县政府作为行政诉讼的被告。2010年10月宏达公司与秀山县城乡建设委员会签订的《补充协议书》中也明确约定,指挥部的权利义务是转移给建委的,宏达公司予以认可。因此,指挥部撤消后,就应由承继其权利义务的行政机关即秀山县建委作为被告。
 
  二、《协议书》是民事合同还是行政合同
 
  本案的争议焦点是指挥部与宏达公司签订的《协议书》的性质是什么?如果属于行政合同,法院应当受理并审查协议书。如果指挥部与宏达公司签订的是民事合同,本案就不是行政诉讼。

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